张光【1】

在全面深化公安改革，加快平安中国建设，努力为实现中华民族伟大复兴中国梦营造安全稳定的社会环境的大背景下，湖南全省公安机关以敢于创新、勇于突破的担当精神，率先开始了步入深水区的公安机关大部门大警种制的改革探索，其“三级一体”的警务机制改革成就不仅为确保当地社会安全稳定和经济发展提供了坚实的保障，也为全国公安机关进一步深化改革、推动公安事业发展提供了成功的标杆与示范。借参加本次会议的机会，我分别到长沙市公安局芙蓉分局、怀化市公安局进行了实地学习调研，看到他们在省公安厅的决策部署下，根据本地实际，创新性地开展了警务机制的改革，取得了突出的成就，给与我很大的启发，也从公安改革的实践上有力支撑了本文的论点，在此，也向他们表示敬意和感谢！下面，我就湖南警务机制改革的理论解读与创新价值谈以下三个方面观点，不当之处，敬请批评指正。

一、警务改革理念：凸显时代先进性

面对中央关于全面深化公安改革的战略部署和新形势下维护国家安全和社会稳定的新要求，如何改变高度信息化条件下公安警务模式严重滞后与背离的客观状态，加快建立与推进国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代警务运行机制则成为促进当前公安事业发展进步的重要路径。理念决定行动，先进科学的警务理念则是加快警务改革、构建新型警务模式的基本前提。湖南警务改革之所以取得有目共睹的巨大成效，其坚持的新型警务理念则为此奠定了坚实的基础。

（一）坚持问题导向、公安战斗力标准，“推动公安工作从传统、被动、封闭、分散向现代、主动、开放、共享升级” 

问题导向是现代社会突出重点、破解难题、提升效能的重要行为范式，是在纷繁复杂的环境下突出主要矛盾、积极作为的基本选择。习近平在庆祝建军90周年阅兵时要求人民军队要坚定不移坚持战斗力这个唯一的根本的标准。同样，公安战斗力标准也是公安工作的价值追求。湖南公安机关在警务机制改革中，针对传统警务静态、被动、分散为特征导致的侦破打击效能不高、治安防控效果不好、应急处突反应不快、警务运行成本较高等一系列问题，突出解答实战问题的现实需求，明确提出“加强基层基础建设、加强科技信息化建设、提升警务实战效能、提升队伍整体素质”等警务战略部署，力图通过警务机制改革破除当前阻碍警务效能提升的“职能交叉、信息壁垒、资源分散、打防脱节”等弊端，加快构建现代警务机制，有效提升公安战斗力水平。表现出与时代要求和公安事业发展规律的高度契合。

（二）坚持统分结合、系统优化思维，实现警务机制改革效能最大化

现代系统科学理论告诉我们，一个大系统的整体效能不取决于各组成子系统效能的简单之和。管理科学、优化布局、机制创新就可能实现“1+1〉2”的效果，这也是人们通过机制创新追求的管理目标。公安机关作为典型的科层制结构一直是遵循“分工必然带来效率提升”的传统理论来设计内部机构布局的，这种过度强调专业化分工往往导致分工过细、部门林立、协调成本大幅度增加。而目前过度强调专业化分工带来的收益已远远小于由此带来的部门分割形成的协调高成本，人们反而难以获得合理的分工利益。因此，基于组织整体效能优先原则，在充分兼顾专业化分工与机构合理整合优势的前提下，通过组织结构的再调整、管理机制的再设计、管理流程的再塑造实现组织绩效的大幅度提升则成为现代组织管理创新的必然选择。湖南公安机关在警务机制改革中创新性地提出“三级一体”警务新机制，大力强化新机制建设的系统性、整体性、协同性，着力通过“4+X”中心建设，形成统分结合的新型组织形态。即“四大中心”承担“信息研判、工作指导、指令下达、全域协调、合成攻坚”，相关警种部门承担“资源配置、手段建设、教育培训、督导奖惩”，基层单位接受“‘中心’的指令任务，负责执行落实”的职能定位，以此有效整合各相关专业、警种的职能优势、资源优势和“中心”的职能综合优势，以及基层单位的实战执行优势，确保资源、手段、效果的全方位集成，切实为公安机关发挥最大职能作用提供了有力的组织保障。

（三）坚持实战化引领、智能化助推，确保警务机制改革的生命力和先进性

警务实战化是新形势下公安机关“四项建设”的基本内容，也是公安战斗力标准的重要载体，也是减小警务成本、提升警务效能的客观要求。现代社会以讲求成本效益为重要决策依据，也是组织生存与发展的底线要求。湖南公安机关在警务机制改革中，始终坚持“一切为了实战，一切服务实战”的工作要求，按照去机关化、去行政化、去碎片化的要求建立“扁平指挥、精确打击、精准防控、高效处置”的工作机制，以是否有利于实战作为机构设置、流程再造、资源投入的决策准则，确保警务机制改革效益的可持续和生命力。同时，积极运用“大数据”思维，深化“大数据”应用，以智能警务支撑和助推警务机制改革。全球知名咨询公司麦肯锡称：“数据，已经渗透到当今每一个行业和业务职能领域，成为重要的生产因素。人们对于海量数据的挖掘和运用，预示着新一波生产率增长和消费者盈余浪潮的到来。” 《纽约时报》在其一篇专栏中所称，“大数据”时代已经降临，在商业、经济及其他领域中，决策将日益基于数据和分析而作出，而并非基于经验和直觉。“大数据”时代的信息化建设要求海量的高质量基础数据来支撑，要求各类数据资源的互连共享，要求对海量数据的分析研判。以“大数据”、“云计算”为特征的信息革命已成为推动人类生存、生活方式变革的巨大动能，也将成为助推公安事业发展的重要引擎和公安警务工作现代化的重要标志。湖南公安机关在警务机制改革中紧紧抓住当前信息技术飞速发展带来的难得机遇，围绕信息化升级换代的关键环节，未雨绸缪做好信息化应用顶层设计，带领全省公安民警同步进入云时代；着力打破公安机关上下级之间、左右部门之间的信息壁垒，大幅度提升信息资源共享度；强力推进政府工作平台和社会信息的共建共享，实现了多网叠加、全维感知，有效地增加了数据供给。全面深化数据的深度挖掘和关联分析，实现了“精准指挥”、“精准打击”、“精准防控”、“精准导控”、“精准服务”，标志着湖南公安已初步步入“智慧警务”的新阶段。

（四）坚持科学管理、集约化发展，走“无增长改善”之路

“无增长改善”源于英国德文郡警察署长安德逊为在资源投入受限情况下提高警察机关整体绩效的改革思路，其核心在于坚持组织绩效的提升依托内涵式发展，实质上就是泰勒科学管理思想的延续，目前已成为公安改革、乃至政府改革的基本遵循。湖南公安机关针对目前现有警务资源配置效率不高的现状，确立“集约实用、高效配置”的原则，通过实施科学管理，实现警务资源的重新整合和优化配置，由此大幅度提高管理绩效。 一是重视人才资源的开发，通过实施人才强警工程，在引进、培养、使用等各环节系统规划、科学管理，确保人事相配，为每个人提供了最大的发展空间和施展才华的工作舞台。二是积极创建全社会参与维护社会稳定新格局。20世纪中后期以来，为应对现代社会复杂多变的治理环境，西方国家不断转变政府职能，通过各种形式和途径，鼓励社会公众积极参与社会管理与服务，以弥补政府力量之不足，从而构建起多中心的治理格局，称为“善治”，这一趋势已成为推动社会发展进步的重要标志。社会公众以多种形式参与维护社会稳定，公安机关不再作为唯一的主体，社会公众既是社会稳定的受益者，同时也是提供者，在与公安机关合作中表达诉求、体现价值，由此形成合作共赢的局面。湖南省公安机关在警务改革中探索实施的市场外包服务、社会组织培育、社区警务延伸，以及构建专业巡防、内部安防、义务巡防“三位一体”的多元防控网络等充分体现这一特点。

二、警务改革方略：体现务实创新性

警务机制改革是一个巨大的系统创新工程，既需要以科学的理论为支撑，又需要根据现实条件创新发展。湖南省公安机关在构建“三级一体”警务机制新模式的过程中，遵循因地制宜、循序渐进的改革思路与方法，创新性地构建了“4+X”的新型组织形式，有力地推进了警务机制的转型升级。

针对传统的公安机关科层制组织结构与生俱来产生的职能泛化、机构臃肿、效率低下的弊端，实施以职能重塑、机构重组、流程再造的“大部制”改革已是客观的必然。如何设计新型的“大部制”组织结构则是需要研究破解的重大问题，即如何避免为“大部制”而“大部制”设计过宽的管理幅度导致组织失序，另一方面可能为“大部制”而增加过多的管理层次，这些都会导致“大部制”改革的失败。湖南公安机关警务机制改革实施的“4+X”的新型柔性组织形态则对此进行了创新性的设计。

（一）建立了“中心”与警种部门“双轨运行”机制

即按照“中心主战、警种主建”原则开展工作，既有利于发挥警种专业优势，又可有效集中优势资源和手段破解警务难题，提升警务效能，同时，“原有机构、人员职务、业务职责不变”的制度设计也最大化地减小了改革阻力和成本，有利于新型警务机制的建立与推进。

（二）建立了省、市、县三级公安机关信息共享、资源整合、工作协同的一体化指挥体系

一方面通过建设扁平化指挥调度平台，实现指挥中心对一线作战单位执勤警力和突发案事件现场“点对点”“面对面”指挥，有效压缩传统过长的指挥命令链条，切实解决了指挥层级过多、手段单一、反应不快、指令不畅的问题；另一方面，“四大中心”在保障数据安全的前提下，分中心、分层次下放信息系统权限，切实解决实战需求与使用权限不相适应的问题。

（三）统一指挥建立了机制保障，避免了产生多重指挥、下级无所适从弊端的产生

这里，一方面情报指挥中心依托“扁平化、可视化、智能化”实战指挥中心和“全警归口、三级研判、落地核处”情报研判体系，实现情指对接、情勤对接、情行对接，做到科学调度、偏平指挥。另一方面在警务运行上做到了业务指令、条线指令下达归口“中心”，综合指令、全局指令由指挥情报中心统一下达，避免了多头指挥。

三、警务改革发展：几点思考

（一）进一步调动广大民警参与改革的积极性和加大培训力度问题

警务机制改革是一个系统工程，也是涉及到各方利益的政策调整，产生各种疑问和阻力不可避免，需要上下互动、全警参与，特别是广大基层民警参与改革的主动性、积极性是确保改革取得成效的关键所在。目前，改革的大政方针和工作方案已定，还需进一步加大对广大民警的宣传、引导、激励和培训的力度，最大限度地减小改革阻力，增强改革动力，确保警务机制改革取得更大成效。

（二）进一步完善警务机制的制度化、标准化问题，确保警务机制建设的可持续发展

新型警务机制是对旧有警务模式的根本变革，需要在探索中前行，在创新中发展。在改革中涌现出的好的模式、方法要尽快实现理论化、制度化、标准化，也就是尽可能加快实现从经验探索到理论规范的转换，以确保改革的生命力和持久性。

（三）进一步研究破解可能产生的矩阵制柔性组织形态带来的“双链指挥”矛盾

在大部制的改革设计中采用柔性矩阵组织形态是一个重大的创新探索，具有重要的理论价值和实践指导意义。根据现代组织理论，其“双链指挥”机制极易产生“多重指挥”、“秩序示范”等问题，需要在机制运行中及时发现矛盾、有效化解冲突，确保组织系统长期稳定运行。

【1】作者简介：张光，中国人民公安大学科研处处长、教授、博士生导师。