殷建国  杜永吉  薛向君[1]

   全面深化公安改革，是中央部署的一项政治任务，涉及公安管理制度、警务体制、警务运行机制、公安行政管理、执法权力运行机制和基层基础工作等诸多改革事项，牵一发而动全身，改革的系统性、关联性、整体性很强。湖南公安机关在全面领会、坚决贯彻中央全面深化公安改革要求的基础上，科学理解“大部门、大警种”制改革内涵，以“4+X”警务机制改革为切入点推动公安工作体系化、结构性、全方位改革，改革思路和实施路径切实可行，显著提升了警务实战效能，相关经验做法得到中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱的充分肯定和高度评价，为全国公安机关全面深化公安改革提供了一个可借鉴、可复制的示范样本，非常值得从理论层面进行总结提炼和深入研讨。

  一、湖南警务机制改革的创新与突破

  众所周知，各地公安机关普遍面临的机构臃肿、警力不足、机制不畅、效能低下等问题，已成为制约公安工作科学发展的体制性、机制性难题。在当前国家公务员总体编制从严控制、政府财政供养人员总量不增的大背景下，贯彻落实中央全面深化公安改革要求，构建与推进国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代警务运行机制，要求各地公安机关在不增人、不增编、不增机构的情况下构建现代警务机制，坚持“无增长改善”理念，提升警务实战效能。湖南公安机关以敢为人先的精神，突破传统思维定势，坚持去行政化、去机关化，省市县一体推进“4+X”警务机制改革，推动“大部门、大警种”制改革，走出了一条职能重组、流程再造、资源整合的内涵式发展路径，全面推动公安工作从传统、封闭、分散向现代、主动、开放、共享转型升级。

   一是按照公安机关业务逻辑实施职能重组，在理念思路方面实现了创新与突破。警种分化、部门林立、机构繁多分散了公安机关有限的警力资源，公安业务被分解在不同警种部门，阻碍了公安机关整体职能的发挥，推进大部门、大警种制改革势在必行。改革开放以来，按照国家行政体制改革的总体要求，我国公安机关按照“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”和“定职能、定编制、定人员”的指导理念，多次实施机构改革，结果是越改机构规格越高、数量越多，机关化、行政化特征越明显，与改革初衷背道而驰。与其他地方通过机构“硬整合”开展大部门、大警种制改革的理念思路不同，此次湖南警务机制改革借鉴军队改革理念，遵循“军委管总、战区主战、军种主建”的总体思路，按照公安机关业务逻辑归并职能，将分散的作战单元整合为集约的作战中心，按照“中心主战、警种主建”原则开展工作，走出了过去始终围绕机构调整做文章的思维定势。在省厅层面，统筹建设了情报指挥、侦查实战、治安防控、新闻舆情4个中心，主要负责情报研判、指令下达、全域协同、合成攻坚等职能，其中情报指挥中心是大脑枢纽，侦查实战中心、治安防控中心是打防违法犯罪的两翼，新闻舆情中心是开展新时期群众工作的重要阵地。在4个中心基础上，市县两级可根据自身需要，差别化组建执法管理、警务保障、便民服务、实战训练等中心。各中心职能清晰，省市县三级中心通过协同工作平台实现内部互联共通、对外开放共享、上下贯通一体，真正构建了全省公安机关集成化实战化高效化的警务运作体系。

   二是紧扣警务运行关键环节实施流程再造，在体制机制方面实现了创新与突破。政府推进大部门制改革的主要目的，一方面是为解决精简机构、纠偏部门设置过多、机构繁冗等问题，但更为重要的是通过机构集中和综合，形成良性的权力运行机制，提高决策的科学性和治理的有效性。从香港警队的组织架构和不同层级部门所担负的职责看，警务处机构下设行政处、刑事及保安处、 监管处、人事及训练处以及财务、政务及策划等“五大处”，其指挥决策与执行、管理与使用之间有着严格的区分，既相互分离而又有机结合的运行机制，有效地避免了政出多门的现象，不仅保持了各项工作的科学性和连续性，也保证了整个警队的长期稳定。从这个意义上讲，湖南公安机关建设省市县三级中心，理顺了公安机关不同警种部门、不同管理层级之间的职能定位和业务边界，使上下贯通、纵横一体成为可能，但各大中心能否真正发挥实战作用，还有赖于运行机制的配套保障。相对于一些地方公安机关以情报或指挥为抓手整合警种部门业务推动警务机制变革的做法不同，湖南公安机关紧紧扣住警务运行过程中的关键环节，对警务流程进行梳理再造，围绕四大中心职能，依托合成工作平台，建立了融合型情报指挥、合成侦查、治安防范、执法办案、舆情导控等工作机制，推进“业务流、信息流、工作流”深度融合，实现从行政命令推动的工作模式向研判预警、指令推送、情报信息驱动的工作模式转变，改变了过去逐级审批、纸质流转、效率低下的警务流程，做到基层发起、中心响应、网上审批、点对点实时推送、事对事及时处置的全省上下一体、实时响应的作战格局，真正使各大中心的职能指令能够快速落实、落地。

   三是依托信息技术深度应用实施资源整合，在方法手段方面实现了创新与突破。当前，信息技术手段在公安工作中的深度运用，为减少管理层次、增强信息指令的传递速度和信息保真提供了技术支撑。在信息化条件下，基于信息系统的互联互通和数据资源的共建共享，决策指令可沿着信息系统的数据链条快速传递到各警种部门和基层所队，推动公安业务工作模块化、融合化，消除了不同层级、区域以及时空因素的限制和制约，实现公安工作信息流、业务流、管理流汇聚融合，为推动传统警务模式的转型升级提供了技术支撑。湖南公安机关在警务机制改革过程中，坚持公安业务流程运转到哪里、信息系统延伸支撑到哪里的指导思想，按照“大整合、高共享、深应用”的指导原则，依托大数据、云计算、物联网等前沿技术，致力打通信息壁垒和数据烟囱，推进信息资源共建共享。省厅加强高端统筹，围绕指挥调度、侦破打击、治安防控、执法管理、便民服务、督导评估等警务运行的6个关键节点，相应地搭建了扁平化指挥调度平台、合成作战信息平台、治安防控信息平台、执法管理信息平台、“互联网+”便民服务平台、绩效督导评估信息平台等6个平台，通过省、市、县公安机关和派出所各层级的信息平台和警务移动终端系统，实现信息流、业务流、管理流在跨层级、跨区域、跨部门之间横向互联、纵向贯通，并延伸到基层民警，通过信息网络技术打通了公安机关管理体制上存在的阻隔，推动了警务流程的再造。同时，以大数据为“4+X”警务改革的关键支撑，强力启动大数据中心建设，建设“潇湘警务云”，推进信息资源共享共享，实现了全维感知、全能运算、全域应用。

   二、湖南警务机制改革的特点与启示

   湖南公安机关按照大部门、大警种制改革思路，抓住警务运行的关键环节，深化警务机制改革，推动公安工作全领域、全流程转型升级，推动了警务效能的大幅提升。在实施改革过程中，通过探索建立现代警务机制的标准体系，将切实可行的经验做法固化成标准，使之可复制、可推广、可借鉴，从而推动引领全省乃至全国警务机制改革发展。湖南警务机制改革思路新、力度大、效果好，得到湖南省委、省政府主要领导以及公安部改革办的充分肯定，得到社会各界和广大群众的广泛认可。改革效果之所以如此明显，就在于改革的实施路径、目标定位和改革方法既完全符合中央全面深化公安改革的部署要求，又契合了公安工作和社会治理的内在规律，从而走出了一条全面深化公安改革的新路子。

   一是把警务机制作为改革切入点和突破口，具有可行性和可操作性。中央关于全面深化公安改革“1+3”文件方案，从七个方面对公安改革进行部署，并要求各级公安机关按照序时进度逐项推进，保证改革事项迅速落地、及时见效。各地公安机关要高质量地完成这一任务，需要在吃透中央精神的基础上，紧密结合本地实际，坚持问题导向、务实创新，切实找准政策接合点、工作着力点，明确改革路径和突破口，通过借助中央全面深化公安改革的大势，解决制约本地公安工作发展的深层次难题。公安管理体制和队伍管理体制等体制性问题，更多的涉及到国家顶层设计，具有规范化、统一性要求，相对而言，警务机制具有灵活性、个性化特点，构建现代警务机制也是实现传统警务向现代警务转型的关键与核心，如何推动警务机制创新也给各地公安机关深化改革留有了自主空间。湖南公安机关在认真落实中央意见方案的基础上，把省市县三级全力推进“4+X”警务机制改革作为切入点，应该说改革的突破口选得很准。这种改革思路的实质，是通过警务机制改革为切入点全面推进警务工作全领域、全流程转型升级，倒逼警务体制改革。从公安机关自身属性看，公安工作具有很强的政治性、行政性、法律性、社会性、实战性等性质特点，从这种意义上讲，公安改革也自然涉及到政治、行政、司法、社会等各种因素的制约与影响，从而导致警务体制改革非常复杂并难以推动。在当前警务体制难以根本变革的前提下，以警务机制改革为切入点推进职能重组、流程再造，可谓独辟蹊径又可达成目的，这种改革思路既符合中央关于全面深化改革的路径设计，体现了公安改革的内在规律，操作起来又切实可行。

   二是把实战效能提升作为警务机制改革目标，符合公安运行规律和治安形势要求。当前，社会治安呈现出许多新情况、新特点、新动向，刑事犯罪总量不断攀升，侵财类犯罪案件多发高发，犯罪的职业化、动态化、智能化特征日趋明显，同时公安机关还普遍受困于打击防范水平不高压力，面临破案率、追赃挽损率、受害群众满意率“三低”等系列难题，维护社会大局稳定和治安稳定的难度不断加大。从我国公安工作发展历程看，改革开放之前计划经济时期以户籍管理、单位制为主要控制手段的静态社会环境下被动反应式的警务机制，在动态化、信息化、网络化社会环境下面临着挑战与转型。可以说，构建符合实战化要求的现代警务运行机制，既是新形势下严峻复杂的治安局势对公安工作的挑战和要求，也是进一步提升公安机关打防管控能力水平的重要举措。湖南“4+X”警务机制改革的基本原则和价值指向，就是要打破警种部门间的藩篱，通过建立集约高效的警务运行模式，以“人、案、物、事、组织”等要素为核心，推动打防管控等工作全流程封闭运行，通过警务资源的整合、警务流程的优化，能够更加敏锐、精准、快速地对社会治安环境进行感知、作出反应、合成作战，大大提升警务实战效能，从而实现对社会治安的高效管控，对违法犯罪的高效打击，对应急事件的高效处置，更好地履行维稳安保的重要职责。

   三是把组织保障作为警务机制改革基本前提，确保破除阻力、有序推进。就警务机制改革而言，虽不像警务体制改革那样复杂，但仍会涉及到思维方式、行为方式、工作方式的变革，以及组织机构重组、工作流程再造、个人利益关系调整等方方面面，也是一场深刻的警务革命。推进警务机制改革，既要加强统筹谋划和战略设计，也要统一思想认识、消除阻力障碍。湖南公安机关认真贯彻中央关于全面深化公安改革“1+3”方案意见精神，按照公安部“大连会议”关于在市县公安机关积极探索实行大部门、大警种制，在纵向上压缩指挥层级、在横向上实行合成作战的部署要求，从全局和战略的高度，自觉有为地推进警务机制改革。在总体思路上，结合湖南公安警务模式存在的弊端与不足，将警务机制改革与公安部“四项建设”统筹实施，与全面推进湖南省厅“三个一流”“两加强两提升”“五标准五工程”警务战略融合发展，努力推进湖南公安工作走在全国前列。为最大限度凝聚改革共识、夯实改革基础，着力在加强工作保障上下功夫，采取多种措施确保警务机制改革有序推进。将警务机制改革作为“一把手”工程强力推进，通过强有力的组织领导和督导评估，统一全警思想，破除阻力，打通路径，提升改革执行力。按照“跨界融合、多元共治”理念，争取党委政府的重视支持和人民群众的积极参与，最大限度地凝聚外部合力。鼓励各地公安机关先行先试，积极探索，组织指导怀化、长沙等市、县级公安机关开展警务机制改革试点，充分调动各地的积极性、主动性和创造性，做到改革部署层层对接、上下联动、环环相扣、整体推进、融合发展。牢固树立“数据为王”理念，通过信息系统整合、海量数据挖掘，为警务流程再造和警务模式升级提供技术支撑。实施人才强警工程和素质强警工程，以人才队伍建设为警务机制改革和警务转型升级提供人才保障。

   三、深化湖南警务机制改革的思考与建议

  湖南公安机关按照中央、公安部和省委关于全面深化公安改革的决策部署，以警务机制改革为切入点，全面推进警务工作全领域、全流程转型升级，实现了警务工作从传统向现代的整体跨越。今年3月，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱对湖南警务改革给予了高度评价，鼓励湖南省在构建警务标准体系方面为全国公安机关贡献力量，努力走在全国先进公安机关行列，给湖南警务机制改革提出了新的要求、指明了新的方向。在湖南省厅部署全省公安机关开展警务机制改革的进程中，怀化市麻阳县公安局等地已经开启了县级警务体制改革试点，率先推行“四个中心+”警务体制改革，由机制改革向体制改革推进，并引发了诸如中心与警种、警力下沉还是人员下沉、去机关化、去行政化与机关民警职责定位等诸多方面关系的争论与思考。可以说，随着湖南警务机制改革试点的扩大、改革力度的加强，其作为全国公安改革标本的意义愈加明显，也更需要对其加强理性审视与分析思考。

   一是从国家治理现代化的高度认识和定位警务机制改革。作为政府重要职能部门，公安机关兼具行政执法和刑事司法职能，转型期社会治理进程中各种新情况、新问题不断出现，大量矛盾问题通过案事件的形式进入社会治安领域，处于社会治理链条末端的公安机关在某种程度上承担着“兜底”职能，在国家治理体系中地位重要、责任重大。为此，要按照治理现代化的要求，全面深化公安工作改革创新，推动警务机制改革，不断提升维护国家安全和社会稳定的能力水平。一要确立善治的价值理念。国家治理现代化以实现善治为旨归，含有合法、透明、责任、法治、回应性、有效性等基本要素。按照善治要求，公安机关要以维护最广大人民群众根本利益为价值准则，牢固确立以人为本、公平正义、维护人权、加强合作、提升效率等价值理念，以民意、民生、民本为警务导向，以群众安全感、满意度为工作标准，采取积极、主动、有效的警务战略和警务运作机制，积极改善社会治安环境，在全面保护和服务人民群众权益的过程中，建设和谐安宁的社会治安秩序和公众满意的社会安全环境。二要营造多元协作的治理格局。实施公共安全治理，公安机关要改变长期以来作为唯一权力主体管理治安、推行“全能警务”的局面，要在党委政府的领导和支持下，开展形式多样的警务协作，形成机制健全、灵敏高效、彼此信任、互动合作的多元化公共安全治理格局。针对当前公安机关承担的职能过多、过泛、过重的现状，建议湖南公安机关进一步做好诸如非紧急警情、非对抗性社会矛盾纠纷的分流、对接工作，行政执法与刑事司法有机衔接工作，积极组织动员基层自治组织、社会组织、志愿者和公民深入参与社会治安治理，以此实现公安机关任务减负、职能瘦身，能够轻装上阵。

   二是借鉴“整体型政府”理论指导和审视警务机制改革。作为一种组织形态，现代意义上的大部制肇始于西方的公共管理运动。针对传统官僚制机构臃肿、效率低下、反应迟钝和政府部门间相互隔离、自我封闭导致的管理“碎片化”状况，“整体型政府”理论主张政府管理从分散走向集中，从破碎走向整合，政府所运行的文化、结构和能力不是以管理过程而是以问题为取向，不是按照管理职责而是公民需求提供服务，通过功能整合提升政府治理能力，为民众提供优质公共服务，实现社会公平正义。从“整体型政府”和大部门制的精神实质看，公安机关大部门大警种制改革要把握职能转变和内部整合两个方面，即按照社会需要加快推动公安机关职能转变，更加灵活高效地适应外部环境的变化，满足社会公共安全需求，同时要注重组织机构、信息资源、业务流程、服务与沟通渠道等方面整合，提升公安机关社会治安治理能力和公共安全供给水平。在信息化条件下，公安机关要遵循犯罪形态规律特点，充分发挥情报信息引领警务活动作用，健全完善情报工作搜集研判机制，实现情报研判与侦查破案、重点人员管控、重大突发事件处置等实时对接、主动服务，完善情报主导、统一指挥、快速反应、打防管控一体化的警务运行机制；要按照执法办案规范化、流程化要求，打造以接处警为起点的“一揽子”执法办案流程，提升公安机关规范化执法和整体化实战能效；要发挥公安机关在公共安全治理方面的主力军作用，构建与政府部门、社会组织、公民协同治理机制。

   三是遵循公安权力运行规律规范和深化警务机制改革。公安机关是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。推进警务机制改革，公安机关以业务逻辑实施职能重组、流程再造提升警务实战化效能的同时，仍要依照公安机关作为行政机关的基本属性特点强化权力行使及其管理监督。一方面，要遵循现代行政机关权力运行的基本规律，即按照“决策、执行、监督、保障”相分离的原则，建构职能模块，组建相应的组织管理机构，建立决策权、执行权、监督权、保障权相互协调又相互制约的公安机关权力结构管理运行机制。同时，要在司法权力运行机制框架下健全完善公安机关权力运行机制。公安机关主要活动从本质上讲是执法，既包括行政执法也包括刑事执法。从刑事执法流程看，公安机关执法办案能否最终定罪仍要由法院来宣判。中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定中提出健全司法权力运行机制，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实现侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约。为此，要按照规范执法的内在要求，进一步健全完善公安机关执法权力运行机制，加强执法的内部管理监督体系以及与检法之间的衔接配合监督制约机制。

   四是充分利用中央相关改革红利推动和保障警务机制改革。深化警务机制改革不可避免地涉及到机构调整、人员配置、晋升考核等问题，每个民警也都会关心自身的职业发展预期、职业政策保障，只有充分调动广大民警的积极性、创造性，改革才能顺利推进。为此，要利用中央关于公安管理体制和队伍管理体制改革的红利，通过落实中央关于警员分类管理、职务序列改革等部署要求，健全晋升、考核、交流等制度机制，制定出台向基层和实战倾斜的警务保障政策、措施，在政治待遇、经济待遇等方面加大对一线实战民警的倾斜力度，努力建立一套把民警稳在基层、聚向实战的管理制度，从而为深化警务机制改革消除障碍、提供保障。

   五是通过内部督导和外部评估客观检验和评价警务机制改革。警务改革效果好不好，最终由实际效果来检验。改革过程中需要加大督导力度，推进改革政策措施的尽快实施推进。要真正客观地评价警务改革成效，同样离不开借助外部力量对警务改革实施评估。从西方国家情况看，公共政策评估日益受到重视，其中，智库作为一类特殊的机构在公共政策评估方面有着许多优势，在政策评估中发挥着重要作用。从国外警务智库研究看，全美警察基金会、司法部社区导向警务办公室等美国警务智库和一些智库研究人员围绕警务改革、事件处置、警务政策实施等方面开展常态化评估。国外这方面的做法，对我国开展警务改革政策评估具有很大启示，为此，建议湖南公安机关加大警务成效的第三方评估，真正让社会和群众来评议警务机制改革成效。

[1]作者简介：殷建国，公安部现代警务改革研究所执行所长；杜永吉，公安部现代警务改革研究所副研究员；薛向君，公安部现代警务改革研究所副教授。